Centralismo, nacionalismo y separatismo son conceptos que han ocupado un lugar clave en la transición del pueblo español. El temor de que el separatismo condujera a un colapso al sistema estatal español llevó a que se gestara un compromiso entre los partidos políticos moderados que diseñaron la Constitución Española de 1978, con el objeto de contener los ánimos separatistas de la extrema derecha. El resultado fue la creación de un Estado altamente descentralizado, por decirlo de alguna manera, atípico, si se compara con el recién abandonado régimen franquista o con los sistemas políticos de la mayoría de los países de Europa Oriental.
Cada comunidad autónoma goza de una amplia autonomía ejecutiva y legislativa, debido a sus propios gobiernos regionales y sus respectivos parlamentos.
La distribución de competencias es diferente de una comunidad a otra, lo cual se encuentra establecido en su Estatuto de Autonomía. Hay una distinción clara entre comunidades “históricas” (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía) y las que llamaré comunidades “devengadas” (resto).
Comunidades históricas
Las históricas inicialmente tuvieron más prerrogativas incluyendo la capacidad de que sus presidentes regionales pudieran elegir la temporalidad de sus procesos electorales regionales (a condición de que ocurrieran al menos después de un periodo de por lo menos cuatro años). Otro ejemplo es que el País Vasco tiene su propia fuerza policial totalmente independiente y con todo rigor jurídico llamada Ertzaintza (a la que cabe mencionar no se le permite el acceso a la red de inteligencia de Interpol), otro ejemplo son los Mossos d’Esquadra en Cataluña.
La Constitución reconoce los derechos históricos de las regiones en términos generales. Esta referencia encuentra lugar en el estatus especial de ciertas regiones respecto del resto como resultado de acuerdos pasados entre el gobierno central y la región en cuestión, incluso con algunos siglos de antelación. Esos derechos están asentados jurídicamente en el Estatuto de Autonomía, donde claramente se diferencia, por ejemplo, que mientras el País Vasco y Navarra cobran impuestos y negocian con el gobierno español cuánto van a contribuir al tesoro del Estado, al resto de las comunidades se le asignan cuotas específicas.
La idea no fue en ningún momento que cada parte de España se convirtiera en una comunidad autónoma, sino únicamente las “históricas”, sin embargo, después de que la Constitución fue aprobada, se inició una fuerte oleada de conformación de comunidades autónomas (17 actualmente, además de las dos ciudades autónomas africanas de Ceuta y Melilla que tienen un tratamiento distinto).
Así pues, en España existe independencia absoluta en las comunidades autónomas (en adelante “entidades territoriales” –ET–) pero al formar parte esta nación de la Unión Europea (UE), la situación ya no es tan clara.
Integración y soberanía
Integración supone transferencia de soberanía. La UE recibe poder cedido por los estados, pero hay otro fenómeno, que las decisiones de la UE pueden afectar las competencias internas de reparto de poder. Por ejemplo, las comunidades autónomas en España tienen competencia exclusiva sobre la agricultura, así que constituye un problema para el Estado español determinar la cesión de poder y establecer la relación que ésta ha de tener a la hora de hacer cumplir las normas comunitarias.
Supone pues para los estados pérdida de poder y para las ET efectos de origen externo en el ámbito de sus competencias. Hay una tercera cuestión que complica esto, en la mayor parte de los sistemas federales el monopolio de relaciones internacionales recae en el poder central. Así que este concepto igualmente ha sido discutido a favor de querer ganar terreno en este ámbito por parte de las ET.
La UE es sobre todo una unión de estados (España, Irlanda, Luxemburgo, Suecia, Polonia, etc.) y partiendo de esa idea debe entenderse que la integración europea ha ido más allá buscando elementos para no ver a la UE como algo solamente superestructural (relativo únicamente a los estados), es decir, atendiendo a otros ámbitos (culturales, monetarios, agrícolas, sociales, etc.), para irle dando contenido a esa integración.
La integración tanto para los países descentralizados como para los que se encuentran en proceso de descentralización se da en dos sentidos: para arriba (con la UE) y para abajo (con sus ET).
Pero ¿puede o no el Estado (poder central) disponer de las competencias de los entes regionales para cedérselos a la UE? En todos los países (salvo alguna singularidad) la potestad de ceder competencias se reserva al poder central, porque el monopolio o al menos el grueso de las relaciones internacionales se le reservan al poder central y el derecho originario viene precisamente de los tratados (y sólo los estados pueden firmar tratados). Así pues, el Estado es el único competente para firmar tratados y por ello para ceder ciertas potestades, incluso en el ámbito interno.
Entonces, ¿puede el derecho comunitario afectar o modificar el reparto interno del poder? La respuesta es unánime en todos los razonamientos: una cosa es ceder poder y otra es ceder la potestad para cambiar las competencias internas de un Estado. La integración es integración (no yuxtaposición) y aunque la UE no modifica sí modula o matiza para modificar la estructura y el reparto de poder hacia el interior.
Por ejemplo, si la UE estableciera ayudas de fomento a la ganadería en España, al ser competencia de las ET, le compete a ellas su aplicación, pero la mera ayuda enviada por la UE, incluso prevista directamente para las ET, tendrá que verse intervenida por el Estado con mucho o poco peso porque será él quien distribuya la ayuda entre las ET, aunque cada una la aplique según considere necesario por las potestades que ostenta (al final éstas serán quienes apliquen la ayuda) pero, de cualquier modo, el Estado juega un papel preponderante.
Ejemplo, en materia de comercio exterior las competencias en estos dos ámbitos están bien diferenciadas entre lo interior (Madrid-Toledo) y lo exterior (Madrid-París), pero cuando se da la integración se crea un tercer mercado (Madrid-Distrito Federal).
El Tribunal Constitucional (TC) español dijo que si había “frontera” entonces era competencia exterior (es decir, del poder central), y si no, competía a las ET. Pero la segunda categoría ya en la práctica desaparece del rango de acción de las ET porque en el mercado común de la UE desaparecen las fronteras pues las exigencias para llevar un producto de Madrid a Copenhague deben ser las mismas en el seno de la toda UE. El derecho comunitario, pues, no modifica el reparto de competencias pero actúa cada vez más para incidir en la interpretación del reparto interno de competencias. A esto se le llama “mutación de la norma”.
Ahora bien, ¿pueden las ET ejecutar el derecho comunitario o sólo puede hacerlo el poder central?
La respuesta es que las ET efectivamente pueden, pero por ejemplo en Italia no es tan claro y en España hay cierta confusión. Lo que sí es claro es que la ejecución del derecho comunitario, entendido como acto de ejecutar tratados internacionales, no es una competencia sino una obligación, porque se le obliga a todo mundo (incluyendo jueces, ayuntamientos, ciudadanos, sindicatos, etc., y claro, incluidas las ET) cuando el Estado en un acto internacional se compromete con otro Estado u organismo. Pero quien realmente está obligado a ejecutar es el titular de la competencia en el ámbito interno. Por ello, no se modifica su potestad.
Así que, entendiendo que las ET pueden ejecutar el derecho comunitario ¿quién controla esa ejecución? La responsabilidad de los estados, en el marco del derecho internacional y del derecho comunitario, es única. Si un país se compromete internacionalmente y luego incumple, el que incumple es el Estado, ¿pero quién es el Estado? No es el poder central, el Estado es el Estado. El que responde es el Estado español (también conocido como el Reino de España).
Una cosa es cumplir el derecho y otra cosa es garantizar que se cumpla el derecho. El poder central tiene que garantizar adextra que el derecho se cumple adintra. Por tanto, el obligado a cumplir es quien ostenta la competencia.
Se plantean ciertos problemas porque el tema es ¿constitucionalmente qué habilita al poder central como garante del cumplimiento? El que el poder central sea el garante de cumplimiento no le habilita a crear controles extraordinarios (controles ex-novo). Debe utilizar los que ya tiene. Puede utilizar mecanismos de vigilancia (no es lo mismo control que vigilancia). Puede obligar a una ET para que le envíe informes de cómo aplica la norma (para vigilar sus cometidos) pero no controlar la manera en que lo hace.
En Bélgica y en Austria cabe la ejecución supletoria, es decir, si de acuerdo con el reparto constitucional interno a una ET belga le corresponde podar los árboles, por ejemplo, y ésta no lo hace, el poder central, con una serie de garantías, lo puede hacer para que se dé cumplimiento, pero eso no ocurre en todos los países.
Otro ejemplo es el caso de España, donde se dictó una norma de origen comunitario para proteger los marismas del norte del país (en la región de Asturias) y ante esta situación, Asturias impugna el acto de la aplicación de una norma por parte del poder central bajo el argumento de que el poder central español no era competente para ese tema, y por tanto no le incumbía al gobierno español, por lo que Asturias acudió al Tribunal de Justicia (TJ) para impugnar tal norma por contravenir sus competencias, sin embargo, el TJ respondió diciéndole que la ley española no iba a abolirse (a pesar de que Asturias tenía razón en sus argumentos) sino hasta que se hicieran cargo de la protección adecuada de los marismas. Esta decisión del TJ fue acertada porque si se hubiera abolido la ley el espíritu de la norma comunitaria (que era el de proteger los marismas) no se hubiera cumplido, por ello se obligó a Asturias a acatar la ley y en cuanto se hizo cargo se abolió la norma.
Las ET y la UE
Finalmente, ¿pueden las ET participar en el proceso de formación de la política comunitaria? Y más aún, ¿pueden relacionarse las ET con la UE? La idea de lo federal no es únicamente la distribución de poder, sino la capacidad de los titulares del poder de ponerse de acuerdo, es decir, de cooperar.
Alemania tiene un complejo sistema para sentar la voluntad alemana, primero tratan de llegar a un acuerdo las instancias involucradas, y si no lo logran entonces se acude al derecho para ver a quién le compete cada cosa.
Se realiza, pues, un proceso político de cooperación para aplicación de normas tanto en la fase descendente del derecho comunitario (aplicarlo) como en la ascendente (de adecuarse a las normas).
La participación de las ET en los temas comunitarios se da de dos formas:
• Participación directa: aquella que permite que las ET entren directamente al proceso de las normas comunitarias.
• Participación indirecta: supone que los ET colaboran con las autoridades centrales del Estado para participar del proceso de toma de decisiones.
La participación directa es realizada bajo la batuta del Comité de las Regiones y está institucionalizada desde Maastricht, que permitió que los estados estuvieran representados por personas de rango ministerial. Se tenía previsto que los estados estuvieran representados, a veces, por una autoridad regional ministerial; por ejemplo, Alemania manda en ocasiones al Consejo no al ministro de Agricultura de Alemania sino al de Valonia, pero aun así éste va representando a Alemania y no a Valonia. Algunas ET comenzaron a tener oficinas en Bruselas, lo cual fue motivo de críticas pues no podían actuar las ET como entes internacionales.
Por otro lado, la participación indirecta es constitucionalmente más rica pues busca que las ET y los gobiernos centrales se pongan de acuerdo en la formación de la voluntad del Estado. El sistema más evolucionado es el alemán donde el Bundesrat facilita la representación de los Länder.
