En septiembre de 2005 se celebró el 60 aniversario de la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Como cada año, la ocasión se presta para hacer una reflexión sobre este organismo débil y vulnerable pero altamente necesario para la comunidad internacional de hoy en día. Entre los principales temas de reflexión se encuentra la Reforma a las Naciones Unidas, la cual se abordará en este artículo dividido en dos partes.
Al término de la Guerra Fría, en 1990, las relaciones internacionales sufrieron una metamorfosis que cambió el entorno mundial, el mundo dejó de girar alrededor de dos bloques y los países tuvieron que buscarse un nuevo sitio dentro del panorama internacional. La transformación trajo consigo otros retos y temas por resolver, el binomio paz-guerra dejó de ser el eje central de las relaciones entre los estados y cedió el paso a nuevas combinaciones de factores.
Entre los problemas que tiene que enfrentar hoy en día la sociedad internacional están la globalización, la interdependencia, el predominio occidental, los nacionalismos, los
fundamentalismos religiosos, la xenofobia, el deterioro ambiental, las hambrunas, la sobrepoblación, las migraciones masivas, entre otros muchos. La convivencia internacional se mueve en medio de todos estos problemas, lo que ha ocasionado nuevos enfrentamientos entre las naciones. Para encontrar soluciones a las problemáticas ha sido necesario acudir a foros y organismos de representación internacional, que sean capaces de encontrar las respuestas necesarias; sin embargo, los organismos en cuestión también han tenido que encontrar su lugar en este nuevo panorama internacional, incluso las Naciones Unidas.
ONU, la herramienta ideal
Cuando el bloque socialista se derrumbó, la única potencia capaz de asumir un liderazgo fue Estados Unidos, que se adjudicó el papel de constructor y guardián del nuevo orden internacional (aunque siempre regido por sus intereses y sus objetivos estratégicos) en nombre de la defensa de los valores universales. Para que pudiera llevar a cabo su labor, era necesario que tuviera un aparato político capaz de legitimar sus acciones y de hacer menos controversiales la aplicación de sus medidas. De esta manera, la ONU se convirtió en una herramienta ideal para los estadounidenses.
Dentro de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad llegó a ser el conducto idóneo para implementar el orden norteamericano; según la concepción estadounidense, la toma de decisiones iba a ser relativamente fácil, tomando en cuenta que las divergencias entre los bloques habían terminado. Entre 1946 y 1990, el Consejo de Seguridad adoptó 684 resoluciones, en 45 años el promedio fue de 15 anuales, pero de 1991 a 1993 se aprobaron 209 resoluciones, es decir, casi 70 anuales. El incremento en las resoluciones reafirmaba la concepción estadounidense de que el fin de las hostilidades había llegado y que el mundo viviría en franca armonía. Nada más lejos de la realidad.
Durante la década de 1980 la ONU había sido despreciada, al igual que otros organismos multilaterales, por la política estadounidense, pero a inicios de la siguiente década la percepción norteamericana cambió e hizo del organismo un espejo de su política exterior. El predominio estadounidense impidió que el organismo fuera un efectivo foro de representación mundial y en consecuencia éste tardó en adaptarse a la nueva realidad internacional.
Es preciso señalar que la culpa de no haber llegado a una efectiva reforma de la ONU no corresponde solamente a los estadounidenses, muchos de los problemas del organismo provienen de su mismo seno. La notable burocracia y la corrupción que se vive al interior del mismo han dificultado la toma de decisiones respecto al papel que deben de desempeñar, actualmente, los órganos de las Naciones Unidas, en específico la Asamblea General, principal órgano de representación de los 191 estados miembros actuales. Por otro lado, el aumento en la membresía ha sido otro bache, no ha sido fácil poner en la misma sintonía a los miembros; como bien se dice: si es difícil que dentro de una familia pequeña exista consenso, más difícil aún es tratar de hacerlo con 191 opiniones y puntos de vista muy diferentes. Esta falta de consenso se puede apreciar en lo complicado que resulta convenir en una definición de terrorismo que sea acorde a todas las posturas. Sin esos puntos básicos de arreglo, es muy difícil avanzar en la solución de otros temas.
Muchos se preguntarán si a 60 años de la creación de la ONU y con tantos problemas por resolver el organismo sigue siendo una herramienta útil para la comunidad internacional. La respuesta es sí. La organización ha desempeñado un papel importantísimo en la vida de la comunidad internacional. Durante la Guerra Fría sirvió de foro de negociación y debate para evitar que se consumara una guerra nuclear. En el plano del desarrollo y de la cooperación también ha tenido una relevante actuación, ya que ha aliviado las condiciones de vida de millones de hombres y mujeres en el mundo. Y ni qué decir del papel que han desempeñado las operaciones para el mantenimiento de la paz auspiciadas por la ONU. Resulta lógico que a 60 años de creada no todo haya sido aciertos y virtudes en el desarrollo del organismo internacional, hay lamentables hechos que han opacado los triunfos y que a simple vista están por encima de su buena labor. La ausencia de una política orientada a resolver los problemas del desequilibrio económico y social es uno de los vacíos más notables y una de las mayores debilidades de las Naciones Unidas. Esta carencia ha permitido que este problema se convierta en uno de los principales motivos de la inestabilidad mundial, ya que las condiciones socioeconómicas dan cobijo a nuevos problemas que amenazan la paz entre las naciones.
México en la Reforma de la ONU
Desde hace más 10 años, la comunidad internacional ha estado de acuerdo en la necesidad de reformar al organismo con el fin de que éste sea un verdadero instrumento político-diplomático que cumpla con los objetivos de su creación: velar por la paz y la seguridad internacionales. México no ha desatendido el llamado de la Reforma y desde tiempo atrás ha venido realizando varias propuestas, impulsado incluso iniciativas en favor de una reforma consensuada por todos los estados miembros.
Durante los primeros 50 años de la organización, la Carta de Fundación de la ONU y sólo ha sido modificada en tres ocasiones. El 17 de diciembre de 1963, cuando la Asamblea General aprobó enmiendas a los artículos 23, 27 y 61 (artículo 23: Composición del Consejo de Seguridad, artículo 27: votación en el Consejo de Seguridad y artículo 61: Composición del Consejo Económico y Social [Ecosoc]). Dos años después, en diciembre de 1965, adoptó la enmienda al artículo 109 referente a las reformas que se le podrán hacer al organismo y en 1971 aprobó una nueva modificación al artículo 61.
La enmienda al artículo 23 tuvo como resultado el aumento en el número de los miembros del Consejo de Seguridad, de 11 miembros se incrementaron a 15 (10 no permanentes y cinco permanentes). La enmienda al artículo 27 se refiere a los procedimientos para la toma de decisiones del Consejo de Seguridad y sobre la mayoría que debe de existir para que sea tomada en cuenta una decisión, las cuales deben de contar con el voto afirmativo de los cinco miembros permanentes. Finalmente, las reformas al artículo 61 fueron para incrementar el número de miembros del Ecosoc, la primera vez se incrementó de 18 a 27 miembros, y en la segunda enmienda, que se realizó en 1971, aumentó de 27 a 54 miembros. La reforma al artículo 109 tuvo la finalidad de que se pudiera celebrar una conferencia general de los estados miembros con el objeto de hacer nuevamente una revisión a la Carta.
El procedimiento que la Asamblea General ha utilizado para hacer las reformas a la Carta, es el que establece el artículo 108 de la misma: las reformas se aprobarán cuando hayan sido votadas por las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y ratificadas por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Las enmiendas a la Carta no pueden ser impuestas por ningún Estado miembro porque requiere del consenso antes descrito, sin embargo, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, tienen el derecho de que una reforma o cambio no pueda entrar en vigor si ellos no están a su favor. Al mismo tiempo, los miembros permanentes necesitan de los votos favorables de las dos terceras partes, de los miembros de la Asamblea General, para que pueda entrar en vigor cualquier enmienda propuesta por ellos. Después de las reformas realizadas a la Carta, hasta el año de 1971, no se volvió a enmendar ningún artículo de la misma, aunque sí hubo algunas reformas dentro de los órganos de la ONU que no necesitaron modificar la Carta para que pudieran entrar en vigor.
En 1991, el entonces secretario mexicano de Relaciones Exteriores, Fernando Solana, señaló en su discurso ante la XLVI Asamblea General de las Naciones Unidas que uno de los objetivos principales de la reforma debía ser la
“(…) preservación del equilibrio entre los diversos órganos que la componen: el Consejo de Seguridad, la Asamblea General, la Corte Internacional de Justicia, la Secretaría y el Consejo Económico y Social deben apoyarse mutuamente para avanzar hacia los propósitos comunes: la preservación de la paz y la seguridad internacionales, así como la promoción del desarrollo económico y social”. Ese objetivo ha sido una de las principales líneas por desarrollar dentro de las acciones que han llevado a cabo los gobiernos de México.
Un año más tarde, en el informe del secretario Solana ante la XLVII Asamblea General de las Naciones Unidas, el gobierno de nuestro país propugnaba para que se le confiriera mayor primacía a la Asamblea General, a la que consideraba como el órgano universal y plural de la organización y que tanto ésta como el Consejo de Seguridad deberían tener una mayor coordinación sobre los asuntos relativos a la paz y la seguridad internacionales. Asimismo, México defendía el fortalecimiento en la capacidad de acción de la Secretaría General la cual, proponía, se debía coordinar más estrechamente con la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Ecosoc.
El 11 de diciembre de 1992, durante el XLVII periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General, fue adoptada una resolución (copatrocinada por México) con el fin de que el secretario general de la ONU, Boutros Ghali, solicitara a los estados miembros sus puntos de vista sobre la conveniencia de aumentar el número de miembros del Consejo de Seguridad, esto como resultado del incremento que había sufrido la organización respecto al número de Estados miembros y a la gran actividad que tenía el Consejo de Seguridad en aquellos años.
En 1993, durante la XLVIII Asamblea General de las Naciones Unidas, México fijó su postura respecto a la Reforma del Consejo de Seguridad. En palabras del secretario Fernando Solana, éstas fueron las observaciones hechas por nuestro país: “la reestructuración del Consejo debe tomar en consideración, en primer término, que éste carece de autoridad propia. Actúa por mandato de quienes hemos decidido… delegar nuestras facultades para la delicada tarea del mantenimiento de la paz mundial. La cuestión de la composición del Consejo de Seguridad debe ser abordada en función de la imperiosa necesidad de garantizar la legitimidad y transparencia de sus acciones. Debieran ser miembros del Consejo de Seguridad quienes hacen mayores contribuciones al mantenimiento de la paz, y no necesariamente los mayores productores y exportadores de armas del mundo… Un órgano representativo debe ser un foro democrático. El derecho de veto no es democrático. Por ello nunca ha contado con el respaldo de México. Habremos de buscar, juntos, formas novedosas para reglamentar su ejercicio y evitar en el futuro que algún miembro permanente pueda… decidir u obstaculizar la acción del Consejo de Seguridad”.
La composición del Consejo de Seguridad
Uno de los aspectos en los que se ha centrado la Reforma al Consejo de Seguridad es respecto a su composición. En 1994 la organización tenía 184 estados miembros que querían verse más representados dentro del órgano. Desde aquel entonces las opiniones sobre el número de miembros adicionales que el Consejo de Seguridad debía de tener variaban considerablemente.
Algunas posturas dentro del órgano se pronunciaban a favor de que Alemania y Japón ingresaran como miembros permanentes del Consejo, debido al importante papel que desempeñan dentro de la comunidad internacional. Japón como la segunda economía más fuerte del mundo y Alemania como un importante actor dentro de la Unión Europea. Sin embargo, ambos países fueron catalogados, en la Carta de la ONU, como estados enemigos, lo que en una primera instancia los descalifica de inmediato para estar dentro del Consejo de Seguridad, a menos de que la Carta fuera reformada y estos dos países fueran, asimismo, definidos de manera diferente dentro de la misma.
Los estados miembros remitieron al secretario general, Boutros Ghali, en la década de los noventa, algunas posibilidades de ampliación del Consejo. Una de ellas aceptaba incluir nuevos miembros permanentes, pero sin otorgarles el derecho de veto. Esta línea era de muy difícil aplicación ya que los postulantes a miembros difícilmente aceptarían ingresar como miembros permanentes del Consejo de Seguridad si no se les garantizaban los mismos derechos; y sí se les exigían las mismas obligaciones que tienen otros miembros permanentes con derecho de veto. La otra establecía un nuevo tipo de miembros, a los cuales se les denominaría semipermanentes. La elección de los miembros semipermanentes dependería de su región geográfica y podrían ocupar un asiento dentro del Consejo por un lapso de 15 a 25 años. Los críticos de esta postura argumentaron que las regiones tendrían mucha dificultad para seleccionar por consenso a los países candidatos a estos puestos.
Actualmente, esa crítica se ha hecho patente por ejemplo en el caso de América Latina donde existen tres posibles candidatos regionales (Brasil, Canadá y México) y resulta muy complicado aceptar que sólo uno de ellos sea electo para representar a la región, porque hay muchas reservas por parte del resto de los países latinoamericanos para aceptarlos. De hecho, si la región latinoamericana ya se hubiera puesto de acuerdo en elegir un candidato para ocupar un puesto dentro del Consejo de Seguridad seguramente Brasil, que ya se ha autopropuesto para pertenecer al club de los cinco, hubiera obtenido un amplio consenso y el apoyo regional para buscar su incursión inmediata en el órgano y esto no ha ocurrido.
La situación latinoamericana no es la única, Europa tampoco está muy convencida de apoyar a Alemania para ser miembro permanente. En África, ni Nigeria ni Egipto ni Sudáfrica han recibido el apoyo de los países miembros de la región, por el contrario, Japón se ha acercado a este grupo de países para que lo apoyen a ser miembro del Consejo, ya que sus competidores: India, Pakistán e Indonesia, le han complicado el camino. Como podemos ver, tanto la elección de miembros permanentes como semipermanentes se complica por la falta de consenso, aunque es probable que resulte más fácil sacar adelante la propuesta de los miembros semipermanentes, una vez que se establezcan criterios y mecanismos específicos para su elección dentro de las regiones.
Ahora bien, los criterios de elección también son otro problema por resolver en cualquiera de las propuestas de ampliación. La elección en 1945 del club de los cinco, no estuvo marcada por criterios muy específicos, la única constante que tuvieron estos países fue haber resultado vencedores después de la Segunda Guerra Mundial y, por tanto, poder imponer sus reglas en la comunidad internacional. Si hoy en día revisamos las cualidades de cada uno de estos países respecto al papel que desempeñan dentro de la organización, muy probablemente alguno de ellos ya hubiera dejado su lugar vacante.
En lo que respecta a los miembros no permanentes, la Carta sí establece algunos criterios de selección: que hayan contribuido en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, así como una distribución geográfica equitativa. Aun así, la selección de estos países como miembros no permanentes no ha estado rígidamente apegada a los criterios de la Carta. México ha formado parte del Consejo de Seguridad como miembro no permanente, en tres ocasiones: 1946, 1980-1981 y 2002-2003, y aunque en alguna ocasión se pensó que nuestro país podría postularse como uno de los miembros permanentes del Consejo, no ha sido así ya que la postura mexicana se inclina más en la búsqueda de otros mecanismos que hagan de la ONU un organismo más eficaz y eficiente.
La participación de México dentro del Consejo de Seguridad se ha llevado a cabo desde el reconocimiento de que este órgano constituye un instrumento para la política exterior, mas no un objetivo de la misma. Las palabras del embajador Manuel Tello, quien fue secretario de Relaciones Exteriores de 1994 a 1995, expresan muy bien este criterio: “No hay evidencia sólida de que nuestra participación en el Consejo haya ayudado a lograr objetivos de política exterior o se haya reforzado en alguna manera el interés nacional.”
Si México se convirtiera en un miembro permanente del Consejo de Seguridad tendría que verse involucrado en conflictos que no necesariamente están vinculados a nuestro interés nacional, por ello recomienda el embajador Tello que no olvidemos “la sabiduría del viejo refrán que aconseja no meterse en pleitos ajenos” o en palabras de nuestro ilustre Benito Juárez “el respeto al derecho ajeno es la paz”.
En fechas recientes los informes tanto del Grupo de Alto Nivel como del secretario general propusieron dos modelos que requerirán de la modificación de algunos artículos de la Carta para la ampliación del Consejo de Seguridad. Tomando en cuenta el rechazo que existe entre la mayoría de los miembros de la ONU, el Panel de Alto Nivel y los actuales miembros permanentes de extender el derecho de veto.
El primer modelo (A) recomienda crear seis nuevos asientos permanentes y tres nuevos asientos no permanentes. El segundo modelo (B) no pretende crear nuevos sitios permanentes, pero sí establecer una nueva categoría con ocho miembros electos, con un periodo de hasta cuatro años en vez de los dos actuales, y con posibilidad de que estos miembros sean reelectos de manera inmediata.
El criterio de elección regional sigue imperando en esta propuesta en donde de manera suplementaria el modelo sugiere la creación de un lugar no permanente adicional con el mandato tradicional de dos años. Al aplicarse cualquiera de los dos casos, el número de miembros del Consejo de Seguridad pasaría de los 15 actuales a 24.
Diversos países se han pronunciado a favor de uno u otro modelo y no han faltado los que se han autopropuesto para ocupar los sitios antes descritos; no obstante, otros países siguen cuestionando que la ampliación, planteada por los dos modelos, conllevaría a la concentración de la toma de decisiones en un número reducido de estados.
